盘活农村闲置资源是乡村振兴的有效路径，也是集约式发展的必然要求。近年来，南京市溧水区利用建设国家城乡融合发展试验区的契机，将推进农村闲置资源盘活作为“一区一特色”改革项目，因地制宜开展盘活，形成文旅产业、高效农业、文化教育、公共服务等多种功能类型，以点带面推动全域盘活，促进共同富裕。

　　针对市场化盘活中面临的社会资本下乡衔接不畅、集体建设用地入市创新不够、农房抵押贷款凭证不足、审批手续办理效率不高等关键堵点，溧水以国资先行破题，试点集体经营性建设用地入市，全市首创农房使用权流转鉴证书抵押融资，率先推进民宿开办“一件事”改革，有效增强社会资本参与信心。

　　分类施策、示范引领 农村闲置资源大量激活

　　坚持走集约型内涵式发展道路成为中国式城乡现代化的必然选择和时代要求。对于多数地区而言，一边是发展空间日益趋紧，不少项目“无地可用”，缺乏土地资源配套，一边是大量空置农房等农村闲置资源“利用不足”，盘活农村闲置资源这些“沉睡变量”成为乡村振兴的关键一步。

　　近两年，国家和江苏省政府密集发布文件，明确要求盘活存量资产扩大有效投资，南京也提出要探索特大城市盘活存量资产资源的新路径。

　　溧水区作为南京涉农板块之一，由于其低山丘陵的地理因素，导致历史上村庄呈现小而散的特点，产业发展受限，随着城镇化加速、人口流出，出现了大量空置农房。盘活农村闲置资源不仅是改变当地乡村面貌的现实需要，也是支撑特大城市内涵式高质量发展的需要。

　　“十三五”以来，溧水区就开始着力盘活农村闲置资源，陆续制定相关配套政策，当地国有企业也在相关镇街范围内收储全域旅游建设所需房屋和土地，为农村闲置资源盘活打牢了基础。

　　“今年，我们利用建设国家城乡融合发展试验区的契机，将推进农村闲置资源盘活作为‘一区一特色’改革项目，摸清底数，因地制宜，以点带面，走出国有资本、社会主体、集体组织多元组合共同盘活乡村闲置资源新路子，推动城市资金流、人流与乡村闲置资源实现耦合聚变。”溧水区副区长张为真说。

　　当前，溧水在已盘活部分农村闲置资源的基础上，对全区特别是国有企业在手的待利用农村闲置资源进行彻底摸排，共统计出闲置建设用地2658.99亩，房屋519栋；粮库9769.2平方米；流转耕地1.29万亩。同时，逐宗开展分析，根据闲置资源产权、区位、连片程度、市场价值、开发难易程度等不同情况，建立资源分级分类数据库，确定梯度盘活思路，按照“因片施策、先易后难、试点示范”原则，筛选出27宗闲置资源列入2023年盘活计划，目前，21宗已落实项目。

　　从盘活主体来看，对无想山、石臼湖等优质连片区域，注重招引重大文旅项目，打造文旅目的地产品；对区位条件优越、民俗特色鲜明的整村收储历史文化村落，招引社会资本“活水”进行深度开发；对非整村收储的零散农村闲置房屋，采用“共享”模式吸引“新村民”参与盘活，共形成“无想院子”十种合作模式。

　　从盘活后的功能来看，溧水区坚持宜工则工、宜农则农、宜游则游，最大限度提升盘活质效。经过改革，溧水大量闲置房屋、粮库、流转耕地等被充分利用起来，主要有四种功能类型：

　　——依托自然资源禀赋，发展酒店、民宿等农文旅产业项目。晶桥镇芮家社区石山下自然村露营基地项目是一个典型，该村盘活28亩闲置土地及农房21栋，实现餐饮、露营、乡村文化展示、节庆多业态融合。如今，该村由经济薄弱村变为省级乡村旅游重点村，房屋空置率由改造前的50%下降到现在的5%，村集体经营性收入增加到260万元/年，较十年前翻了两番多，村民依靠房屋租金、销售农副产品等增加收入，人均收入达3.6万元。

　　——闲置土地流转，发展高效农业。晶桥镇邰村“盒马村”原来有1400多亩耕地种植樱桃树等，但由于经营不善处于闲置荒废状态，南京普仁有机农业有限责任公司随后接手生产有机蔬菜，全面应用日本现代有机种植技术，供应盒马、京东、美团、百果园等知名企业，村集体经营性收入达220万元/年，村民除了有租金收入，还有120人的稳定就业岗位，一年收入三四万元。白马镇周家山等地针对收储的500亩以上的连片农田，属地和平台加强合作，推动实施高标准农田整治，整治完成后招引经营主体，提高闲置土地效益。

　　——闲置村落打造红色基地、非遗文化展示场所。溧水区深挖红色家底，创新推出丰富多彩的红色旅游线路，推动红色旅游与沉浸式产业、乡村生态游等融合发展。白马镇李巷村原来交通不便，破败不堪，后来挖掘出革命遗址，现已成为远近闻名的红色革命教育基地。一些乡镇中闲置的场所被设置成非遗展示馆，集中展示溧水区的雨花茶、西宋马灯等国家、省、市、区级非遗技艺，并开设相关趣味研学课程，既传承展示了历史文化，又提高了对游客的吸引力。

　　——利用供销社等闲置设施改造完善农村公共服务机构。洪蓝街道陈卞村为农服务中心原址环境较差，被村民当做杂物丢弃的垃圾场，幼儿园、理发店、小卖部等大部分也因资产破旧而停止服务。后来溧水区供销部门与陈卞村以“村社共建”合作方式，打造全区第一个组团式农村社区为民服务中心，目前已集经营性（农资、日用品超市、农产品收购、农机具维修、理发、饭店等）、公益性（幼儿园、老年活动室、棋牌室、阅览室、警务室、卫生室、体育健身场地等）和中介性（代储代收、邮电、保险等）于一体，深受群众欢迎。

　　着力破解市场化盘活四大障碍

　　溧水区在农村闲置资源盘活中，明确了市场化盘活导向。这一过程中，如何增强对社会资本的吸引力？溧水区积极尝试，着力破解社会资本下乡衔接不畅、集体建设用地入市创新不够、农房抵押贷款凭证不足、审批手续办理效率不高等关键堵点，构建起“资源—资产—资本—资金”的良性循环，有效激发乡村振兴活力。

　　——探索十种模式，打通社会资本下乡通道。

　　由于政策约束、市场预期、投资回报率不高等原因，社会资本投资农村闲置资源信心不足，且闲置农房比较分散，设施陈旧，社会资本直接下乡逐个谈判缺乏可操作性。溧水区探索形成“无想院子”十种招商引资模式，以国资先行，进行引导，带动社会资本、原产权人、“新村民”成为盘活主角。

　　石山下村是溧水区最早由国资收储闲置房屋并开发运营的村落。南京溧水产业投资控股集团（简称“溧水产业集团”）于2013年收储了该村最破旧的8户农房，改造建设未见山乡居酒店，正是这个别墅酒店一下把该村带火了。随后，产业集团陆续收储房屋共33户，改造成酒店、工作室、民宿、餐饮等业态，并修缮了当地的祠堂、利用闲置房屋打造供销博物馆，完善了周边配套。随着人员逐步返流到该村，外部社会资本嗅到商机，也开始进入。溧水产业集团于2018年开始国有资本退出，如今，慧泽自然教育等社会资本以及当地农村合作社、村民成为主要运营方。

　　“我们做好闲置资源收储工作，为社会资本进入做好前期准备。”溧水产业集团董事长薛永俊说，截至今年年初，集团整村收储村庄28个、部分收储村庄10个，形成国有建设用地或农村集体用地1664.4亩，房屋（院落）近600座，流转土地约3.2万亩（含林地1.8万亩），国有闲置粮库23个。

　　在此基础上，为提升社会资本积极性，溧水区还给予免租期、租金减免等扶持政策，盘活国企收储房屋及村集体在手闲置土地，建成了郭兴庄园、花迹山居等标志性项目。

　　——试点集体经营性建设用地入市，让土地资源“活起来”。

　　2019年，溧水区被列入国家城乡融合发展试验区“宁锡常接合片区”，聚焦集体经营性建设用地入市等任务开展试点。该区健全集体经营性建设用地入市管理制度，建立科学合理收益分配机制，建立集体建设用地不动产统一登记机制，完善集体经营性建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场，构建同权同价、流转顺畅、收益共享的城乡统一建设用地市场，为市场化产业项目导入增加土地供给，进一步吸引资本下乡盘活农村土地资源。

　　据统计，自2020年开展集体经营性建设用地入市试点以来，溧水区共完成入市12宗，面积164.25亩，成交价款1.1160亿元，盘活存量建设用地136.75亩。

　　近日，溧水晶桥镇太阳庄猎狐科技运动基地项目正式开工建设，这是南京市首宗由民营企业竞得的集体经营性建设用地项目。项目用地此前是仙坛村一块农村闲置地，但由于土地性质复杂，分存量集体性建设用地和农用地，入市有难度，项目方一直无法取得完整的土地使用权。南京市规划和自然资源局溧水分局了解这一情况后，充分利用作为国家城乡融合发展试验区的政策空间，通过实施城乡建设用地增减挂钩，完成农用地转用手续，最终实现异地调整入市。该项目总用地面积34.01亩，成交价款合计2175万元，其中仙坛村集体收益约825万元。建成后预计将直接带动600人就业，给当地村民带来4000多万元工资性收入。

　　溧水区还探索开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款试点工作。目前七家银行已有明确意愿参与集体经营性建设用地抵押贷款试点，傅家边组培中心地块已取得抵押贷款授信，授信额度达1000万元，为社会资本和相关产业下乡打开通道。

　　——探索农房使用权流转鉴证书抵押融资，破解确权难、融资难。

　　从“资源”到“资产”，最终实现其经营目的，这一过程中首先面临的问题就是确权。而由于历史原因等因素，很多农村闲置房屋两证缺失，对后续引入社会资本导入产业造成很大阻碍。

　　作为国家城乡融合发展试验区，上级权限下放后，溧水区率先发出闲置农房使用权流转鉴证书，赋予使用权流转关系法律保障。

　　今年8月30日，溧水区发出首张农房使用权流转鉴证书，交易的闲置农房位于石山下村，使用权流出方为当地村民刘某，流入方为南京溧水石景农地股份合作社，流转后将打造成集非遗展示馆、农产品展销中心、电商直播基地于一体的展示中心。

　　“过去闲置农房多是私下协商流转，没有正规手续，也没有经过合法鉴证。承租人想通过规模流转的形式发展乡村新产业、新业态，缺少相关质押物，很难获得金融支持。”溧水区委改革办相关负责人说，鉴证书为抵押贷款提供了合规性凭证。

　　在颁发农村产权交易鉴证书的基础上，溧水区积极对接金融机构，开发了专门面向闲置农房的信贷产品“农房易贷”，释放闲置资产金融属性，打通从“资产”到“资金”的关键堵点。

　　据中国邮政储蓄银行溧水支行副行长吴立稳介绍，申请人只需通过手机在线申请，上传鉴证书及经营情况等内容，3到5分钟即可获得最高50万元授信，有效期3年，申请人可随借随用随还，贷款利率比信用贷低约30个基点。石景农地股份合作社在拿到鉴证书的次日，就获得了5万元的“农房易贷”额度，这也是南京市首例以农房使用权为抵押物的融资贷款。下一步，溧水区还将推进20宗闲置农房使用权流转鉴证书批量办理。

　　——推进“一件事”改革，流程再造打通审批堵点。

　　对于盘活用作经营用途的闲置资源来说，所涉及的审批事项、审批部门较多，若后续服务跟不上，容易降低社会资本、村民等主体参与的积极性。

　　针对该问题，溧水区聚焦民宿开办这一需求较多的业态，推进“一件事”改革。溧水区文旅局、行政审批局牵头公安、消防、城建、市监等职能部门，在民宿装修前就现场开展多部门联合行政指导，在建筑安全、消防安全、公共场所卫生等标准上提出详尽要求，并形成书面意见一次性反馈给投资者；整理汇总文旅、公安、消防、城建、市监等职能部门相关政策规定，梳理整合形成全套办事指南，给予“一对一”辅导，梳理民宿相关证照办理所需材料清单，开展“一件事套餐服务”，经营者填写相关表格、一次性提交相关材料；建设民宿开办一件事数据平台，所有材料同步线上流转到各职能部门。改革后，办事材料由7份压减到1份，现场踏勘由4次压减到1次，实现“一表申请、一次联合踏勘、一端发证、一站上线”。（沈汝发 肖心月）