探索老城更新，蹚出“秦淮路径”

　　原标题：彰显民生温度、产业热度、人文风度

　　探索老城更新，蹚出“秦淮路径”

　　党的二十大报告提出,实施城市更新行动,加强城市基础设施建设,打造宜居、韧性、智慧城市。南京被确定为首批全国城市更新试点城市，作为“特而精、最南京、高质量、现代化”的中心城区，秦淮区立足“保护更新老城，开发建设新城”，坚持以人民为中心，持续保障和改善民生，不断探索践行“有温度的城市更新”的“秦淮路径”，探索形成了一批制度性成果和示范性项目。

　　日前，南京市规划和自然资源局秦淮分局、南京市秦淮区城市更新工作领导小组办公室联同南京万科企业有限公司邀请业内权威专家，在秦淮区“悦动·新门西”举办第二届“有温度的城市更新”论坛。这次活动搭建城市更新研究探索的对话平台，聚焦当下城市更新面临的困境及解题路径，研究探讨城市更新建设及长效运营机制。秦淮区率先探路的一系列创新案例和突破举措，受到广泛关注。

　　更新有温度

　　民生为先破解“急难愁盼”

　　米黄色的簇新墙面，厨卫齐全的小户型空间……日前，大阳沟57号2、3幢成了众人参观的“样板房”，暂时在外过渡的居民很快就能安居梦圆。大阳沟老旧住宅片区危房消险与改善更新项目，是首批江苏省和国家级城市更新试点项目，一号地块危房翻建项目已基本完工。建于上世纪60年代的三层危房不仅转危为安，而且实现品质提升。

　　做通群众工作，顺利拆除南侧搭建的棚房；对室内布局进行优化，每一户都有独立厨房和卫生间；保证采光面最大化，消除了居民对间距小、环境潮湿的“心病”，大大改善住户居住条件……明商集团相关负责人介绍，全方位问需于民，通过优化设计，实现了外部环境和内部户型的提档升级。一号地块的成功改造起到了示范带动作用，更多原本犹豫不决的居民拿定了主意——签字、掏钱，和政府一起商量着盖新房，二、三、四号地块项目已顺利进入签约阶段。

　　在距离新街口商圈不足1公里的西南片区，石榴新村里新建的居民楼正“拔节生长”。“A分区的6幢房子，最快的7月主体完工，年底全部主体封顶。B分区已经完成考古勘探作业，正在加快推进。”越城集团相关负责人介绍，这是南京市首个危房消险类城市更新试点项目，占地约1.06公顷，涉及居民388户。改变“老百姓拿钱拿房走人，地块留给政府运作”的老城改造模式，以危房消险为突破口，由政府和居民一起商量着办，一起掏钱就地翻建石榴“新”村。原住民留在原地，共享城市繁华和发展红利。

　　危房改造过程中，干群关系、邻里关系也经历了一次全面重塑。在党建引领下，街道社区、机关部门及国有企业干部职工走街入户，尊重居民意愿，一户一策，经过58轮优化最终确定改造方案。“面积从20平方米到67.5平方米不等，最后一共设计了40种户型。”省市联动，整合周边存量、低效建筑，最大程度“让利于民”，腾迁文物建筑内众多公房户就近安置；增加社区服务、绿地及配套商业用房……

　　以“有温度的城市更新”为主线，秦淮区将关注点从建筑、街巷转向了人，既追求城市“气质颜值”持续在线，也保证居民的“幸福指数”不下降。这次论坛举办了秦淮社区规划师业务分享会，邀请项目一线的工作人员分享心得。社区规划师宣婷说，城市更新由建筑物的保护和单一物质空间改造转向以人为本的可持续多元更新，改变了居民无话语权、不得不搬迁的困境，提升了共商、共建、共享的权利与机会，保留历史风貌、街巷肌理和原住民，自己工作的价值就是，真正让这座城的“烟水气”与“烟火气”兼容并蓄。

　　“必须牢记人民城市为人民，把危房治理和老旧片区改造摆在突出位置。” 秦淮区委常委、副区长，南京市南部新城管委会党组副书记、副主任顾安国在论坛致辞中表示，做好“有温度的城市更新”，要实施石榴新村等一批群众关注度高的民生项目，通过示范项目引领，坚持共建共享，搭建五方议事平台，聚焦居民“急难愁盼”，打造群众认可的口碑工程。

　　老城有情怀

　　城市文脉打开“流量入口”

　　作为南京主城核心区、古都金陵的起源地，秦淮区彰显着“特而精、最南京”的独特魅力。在49.11平方公里的土地上，其承载了南京特色鲜明的古都格局和风貌，涵盖了南京市20%全国重点文保单位和三分之二的历史文化街区。坐拥丰厚的历史文化资源家底，也承担着紧迫而艰巨的人居环境改善压力。

　　直面历史风貌保护和人居条件改善这一双重难题，秦淮区敢为善为、率先探路突破，正努力交出一份“美美与共”的答卷。近年来，在省市大力支持下，秦淮积极探索“有温度的城市更新”，现有3个国家级、7个省级、10个市级更新项目试点，数量位居全市第一。

　　刚刚过去的“五一”假期，秦淮担当了城市的“流量入口”。夫子庙景区客流149.3万人次，按可比口径较2019年同期增长20.1%；门东客流47.8万人次，按可比口径较2019年同期增长52.9%。列入监测的南京十大文旅特色街区累计客流达126.51万人次。门东历史文化街区、熙南里历史文化街区跻身前五。

　　重新审视老城的巨大价值，城市更新的最新成果，正成为其中最活跃的增量。小西湖堆草巷33号“刘家后院”，吸引着远道而来的游客前来打卡。美食街区科巷、三七八巷也备受外地游客的青睐，店铺门口排起了长龙……“如今的游客不再满足于简单的游乐观光，而是喜欢从景区走向大街小巷，深度体验南京的烟火气息。”熙南里街区相关负责人表示，其升级打造的大板巷片区，让这一老街区收获了新流量。

　　秦淮是老城更新的一个“全样本”。在这次论坛上，专家们梳理了秦淮区探路城市更新、老城复兴的历史脉络：在1.0时代，夫子庙历史文化街区，更关注建筑风貌；2.0时代的门东三条营历史文化街区，开始关注街巷肌理；3.0时代的大油坊巷历史风貌区（小西湖），城市微更新注重有机更新、持续更新。

　　如今，秦淮区城市更新模式转变为“留改拆”，将“留”字放在首位。社区规划师张颖认为，模式转变的背后，是整个运作路径的更新——聚焦为城市留住文脉、留住风貌、留住记忆，从连片化、政府主导，转变为常态化、小规模、政府引导、社会多元参与模式。

　　传承历史文脉、重聚烟火气息。秦淮区强调，要将继承和弘扬优秀传统文化作为重要使命，正确处理新与旧、拆与留、改与建的关系，打造有情怀的城市更新。

　　这一份“情怀”正注入每一个更新项目中。南台巷活力街区更新项目位于新街口核心商圈西南象限，占地约15公顷。由秦淮区属国资平台壹城集团联合社会主体（香港置地），组织片区商户、所属街道社区共建共享，对老旧街巷景观、市政道路以及存量低效建筑进行更新提质，实现区域商业形象、氛围提升。火瓦巷街角更新整治项目，挖掘街巷历史文化，将“星火巷传”的主题融入到建筑墙面、景观设施、地面铺装等部位，在整片街区范围内进行多维度空间的文化氛围营造……

　　漫步秦淮老城南的街巷，俯拾皆风景，转角有故事。在城市更新过程中，历史遗存、传统工艺、民风民俗等文化遗产，正以更加生动的形态和方式，实现着创造性转化、创新性发展。社区规划师王兢在交流发言时说，针对“地下有文物遗址、地面有风貌传承和地上有高度限制”的客观情况，要在守好各类保护对象“能保则保、应保尽保”的基础上，积极通过多元参与的城市更新，保护历史遗存本体、传统城市肌理和城市整体风貌，并通过整体创造，结合面向市民和游客的“全域旅游”，将传统城市空间融入当代城市生活。

　　项目可持续

　　多元参与共谱“老城新传”

　　这次论坛的举办地选在了“悦动·新门西”。这是秦淮区门西A地块项目城市更新的成果，其前身为南京印染厂、南京第一棉纺织厂。南京万科企业有限公司与秦淮区携手，对原厂区现状建筑按照整治、拆除、出新等方式进行改造，充分利用现有建筑引入多元业态，成为秦淮硅巷的子园区。

　　以“物联网+体育文化”产业为主导引入企业、商家入驻，这一老城里的老厂区活力迸发，现已集聚约30家科技型企业、近10家科研合作中心、4家高新技术企业，并提供超2200个就业岗位，2019年以来累计税收约4.6亿元，获得“国家级文化产业示范园区子园区”等称号。

　　“悦动·新门西”东侧是荷花塘历史文化街区，这里总占地面积12.56万平方米，内部14条小巷纵横交错，是历次改造遗留下来的大片棚户区，曾是一块“啃不下来的硬骨头”。小西湖城市更新项目成功实践的经验，给了这一片区新的路径启发。基于产权人意愿的逐院“小规模、渐进式”更新，让这里的居民看到了希望。在鼓励私房居民自我更新、租赁更新，公房居民腾退、就近平移安置更新的思路引导下，这里1800多户居民的“一询”同意率达95%，项目首期66米地下管廊试点正有序施工中。

　　放眼全国，城市更新有序展开，但最难的还在老城区，因为在新城区还可以通过增存联动，通过产业用地、城乡接合部的低效用地再更新，但老城区更多面对的是如何在既有空间上去更新，在既有空间上实现无限发展的需求，所以老城区的更新是难中之难。

　　“悦动·新门西”的成功案例和荷花塘片区的努力“破冰”，给老城复兴这一普遍难题贡献了鲜活的秦淮实践。与会专家认为，区别于城郊接合区、新城区的产业转型、连片开发的城市更新模式，秦淮区“老城嬗变+城市创新”的模式具有示范意义。前者以低效楼宇更新、棚户区改造为重点，通过土地用途优化和利用率提升，结合历史文化遗产、特色风貌保护，进一步提升城市品质。后者以盘活城市存量用地为重点，以发展新产业新业态为目标，立足科技人才资源优势，激发老校区、科研院所等存量用地活力，构建校地融合、产城一体、创新创业活跃度高的“硅巷”。

　　该区提档升级江苏无线电厂、新街口艺术大楼等一批老旧厂房和楼宇，盘活存量资产；以片区为单位进行更新项目研究策划，合理规划停车场、社区商业等空间，让更新项目具备市场化运作条件，让城市更新更为可持续。

　　“要对城市更新中政府的角色进行清晰定位，应该是政策制定者、公区投入者、环境塑造者。”社区规划师王兢在交流时提到，在政府运营老城中，要以长线思维替代短线思维，城市更新不仅是新型城镇化的重要注解，也是城市经济发展的一次提升与变革。政府要以有限的投入，努力用政策和激励措施，带动产权人和社会各类资本的积极性，从而激活闲置资产，激活破败房屋，激活区位价值。

　　“社会自办在更新和运营过程中，要不断响应居民和社会需求，不断优化服务、完善功能、改善业态、提升活力，与所在社区、居民形成良性互动、共同成长的有机整体。”江苏省城镇化和城乡规划研究中心主任丁志刚认为，由于城市更新项目短期资金平衡难，建议支持参与更新的经营主体提高物业持有比例和期限，以长期运营收入平衡更新改造的投入，同时也推动各类开发主体转变为更新地区的长期运营商。

　　勇涉“深水区”

　　以系统思维取得新突破

　　石榴新村城市更新(安全消险)项目以产权制度改革为抓手，成为我省城市更新项目中首个实现土地手续合规性闭环的城市更新项目，有效规避了潜在风险，保证了项目合法合规建设。

　　借鉴上海“分层供地”理念，实现了沿街骑楼的“分层确权”——一楼是慢车道，楼上就是居民家的厨卫空间；从算建筑面积到算套内面积，再到以套内实际使用面积算，方案尽可能让利于民，创新突破。小松涛巷地块所处的五老村街道二级调研员夏国春说，这些新的突破彰显了民生温度，打动了居民，从而实现快速签约。

　　……

　　每个项目都有创新，都有突破。南京市规划资源局详规处处长苏玲，对社区规划师的分享与展示逐一进行点评，同时提出，出于城市发展的惯性，目前的政策、机制大多针对增量发展而制定，在城市转型的趋势下，原有标准应同步转换，通过实践探索不断汇总、分析问题，对城市更新提出更多思考与建议。

　　“要让‘有民生温度’‘有产业热度’‘有人文风度’成为南京城市更新鲜明靓丽的特色，为国家推进城市更新行动贡献南京方案。”江苏省设计大师、南京大学建筑与城市规划学院教授张京祥指出，“有温度的城市更新”不仅是秦淮，也已经是整个南京很重要的品牌。下一步，在贡献一系列成功案例的基础上，更重要的是探索一套成熟、完整、系统的城市更新路径。

　　对南京老城区城市更新的下一步工作，张京祥提出四点建议。一是，突破单一思维，把握系统整体，从碎片化改造到片区化联动，构建南京城市更新的统筹谋划机制；二是，考虑增量思维下的规划政策难以适应存量发展，南京城市更新行动应当以转变思维为先导，响应国家“城市更新配套政策创新”的号召，探索建立面向存量优化的配套政策体系；三是，多借鉴其他城市的成功经验，探索可持续的资金流，明确政府、市场、居民在城市更新中的责任与边界，推动资金来源多样化；四是，主城区城市更新应当正视空间短缺问题，以标准松绑、空间统筹等方式挖掘并激活存量空间，突破主城区空间短缺困境。

　　聚焦路径探索，让城市更新“可复制”。顾安国表示，“传承历史文脉、重聚烟火气息，我们正致力于开展有温度、有情怀的城市更新。”秦淮区将继续用好“整体保护、改造重建、留改拆”等更新模式，努力建成更多示范性更新项目，大胆探索更新中的土地、财税、投融资等难点堵点解决路径，努力创造更多可复制的更新路径，以高水平城市更新助力秦淮高质量发展。（童承江 仇惠栋）